（三）英国
2005年7月7日，英国首都伦敦地铁和公共汽车相继发生多起恐怖袭击爆炸事件，造成56人死亡。地铁爆炸并没有造成公众网的损毁，但是爆炸发生后，用户纷纷给亲友们拨打电话，使得电话系统发生了史无前例的拥堵现象。英国最大的移动运营商沃达丰公司表示，爆炸发生后网络通话量增加了2.5倍，短信数量增加了一倍，这还不包括那些没有连通的呼叫。英国电信公司的网络通话量也增加了一倍，迅速增长的话务量造成了网络的拥塞。
运营商采用了“呼叫终止”的方式来平息网络拥塞。“呼叫终止”就是提前“丢弃”一部分打往拥塞地区的电话（不影响紧急呼叫999业务），以降低网络的呼入业务量。此外，移动运营商还使用“半速率编码”，靠降低质量来处理更多的呼叫；在高需求的2个半小时内，还对短信进行了延迟传送。
为了对重要应急响应部门进行通信保障，英国的移动网有一个特殊的网络管理方案，即接入超载控制（ACCOLC），它对持有SIM卡的重要人员提供“特权”接入（类似美国的WPS，但当ACCOLC启动时，网络不再受理公众呼叫）。爆炸事件中，伦敦警察局指挥运营商在爆炸地点1公里范围内调用ACCOLC，以方便他们之间的通信。但是，由于管理上的混乱，其他一些应急响应部门（如伦敦急救队）和公众的通信却受到了影响，对靠公众移动网络进行通信的医疗救护系统等造成了很大的麻烦，其教训很值得反思。
二、我国应急通信保障的主要做法
2003年非典发生后，国家十分重视应急管理工作，应急通信也得到了一定的发展，具备了车载卫星通信、车载移动通信、便携卫星移动通信等较为丰富的应急通信手段，并在近年来的历次灾害中得到了不断检验。本文以汶川大地震为例介绍我国应急通信保障的主要做法。2008年5月12日，我国四川省汶川地区发生8级特大地震，当地公用通信基本瘫痪，应急通信发挥了非常突出的作用，为抗灾救援提供了有力的保障。主要做法有：
1、利用卫星移动电话报出灾区信息。5月12日下午，中国电信汶川分公司员工利用海事卫星电话与阿坝州电信公司进行了短暂沟通，这是震后从汶川打出的第一个电话。
2、出动卫星通信车，搭建临时指挥所通信系统。地震当晚，中国电信四川应急通信保障队伍利用应急卫星通信车为国务院抗震救灾指挥部第一个临时指挥所建立起通信系统。
3、采用IDR方式，尽快开通移动通信。中国移动、中国联通利用卫星链路替代固定线路，在重灾区临时架设开通移动基站，为救援工作提供强有力的通信支持。
4、紧急调集了大量卫星电话，全力支持四川灾区指挥、救援通信。
5、利用VSAT卫星通信、KU卫星应急通信车等，为中央电视台等实时直播报道、唐家山堰塞湖排险通信、国土资源部高清晰卫星遥感地图传送等提供了有力支撑。
6、配合政府部门发布灾害预警、交通状态、防灾避灾提示等各类公益短信息；开通114寻亲平台服务，帮助寻找失散亲人；在通信一时难以恢复的重灾区开设卫星电话，免费提供给受灾群众报平安；等等。
三、国外应急通信保障工作经验对我国的启示
通过前面的介绍，我们发现国外应急通信发展时间较长，已具备了较为成熟的体系，特别是日本政府在应急通信方面的建设处于世界领先地位，这些成熟的经验给正在处于初始建设阶段的我国应急通信带来了很多有益的启示。
1、政府主导，构建体系
阪神地震后，日本政府痛定思痛，以政府为主导，建设了独立于电信运营企业之外的专用通信防灾网络体系，多个防灾网络形成一个相互衔接、广泛覆盖的体系，可满足防灾、救灾和抗灾各个环节的通信需求。相比而言，我国的应急通信建设多以应急通信设备配置为主，对公用通信网的依存度较高，自组网能力十分欠缺；另外，当前的应急通信系统高度依靠企业建设，由于其缺乏经济效益而投入不足，制约了我国应急通信发展。
因此，我国应急通信应结合国情，加强政府参与，逐步建立政府主导的应急通信投资、建设、运行体制，使应急通信能够相对独立于公用通信网；同时，应加强顶层设计，统筹考虑，构建符合我国国情的、统一高效的应急通信体系，并整合各相关行业现有的应急通信设备、网络等形成一个主次分明、衔接有序的体系，尽快实现我国应急通信由“点”向“网”的转变。
2、加强公用通信网的应急通信能力
公用通信网在突发事件发生后，应首先转变为“最大的应急通信网”，为指挥救援提供力所能及的支持。美国、英国等在公用通信网上推广的GETS、WPS、ACCOLC等技术，正是基于这种考虑而实施的。
当前我国的公用通信网建设中很少考虑应急需求，特别是在应急优先接入方面十分欠缺，导致在突发事件发生后，公用通信网无法识别应急指挥、救援人员的呼叫，而使这些重要呼叫淹没在巨大的网络拥塞之中。汶川大地震后，通信业吸取教训，积极推进建设公用通信网的应急属性，由中国通信标准化协会成立了应急通信特设任务组，已立项研究卫星通信系统支持应急通信的需求和架构技术要求、区域空间应急通信系统、应急公益短信息方案等。下一步，还需重点研究我国应急优先接入、跨运营企业网络的互操作等技术标准，逐步提高我国公用通信网的应急属性。
3、重点发展无线通信技术
近年来，由于光缆技术的快速发展及光缆成本的不断降低，我国通信业大量使用光缆建设网络，微波、卫星等无线技术因不受重视而逐步减少了应用，导致公用通信过分依赖地面传输，自身抗毁能力比较薄弱。另外，我国应急通信设备在传输方面较为薄弱，有些设备还需依赖公用通信网的有线传输资源，难以在突发事件中迅速发挥作用。
日本的无线通信技术普及广泛，防灾通信网络基本依托无线通信技术，因此在地震、海啸等灾害发生时依然可以保证重要通信。汶川大地震的教训告诉我们，有线传输在大灾面前极不可靠的，且修复难度较大，也很容易被再次损坏。正因为这个原因，我国迫切需要推进无线技术的应用，特别是卫星通信技术的推广使用。当前我国还没有自主的卫星移动通信系统，急需加大卫星自主创新研究的投入，加强研发力量，促进产业不断成熟，尽早部署和落实我国自主卫星移动通信系统。
另外，集群通信系统十分适合突发事件现场协同处置。多个平行群体协同现场处理一件突发事件时，集群系统是最有效、最经济的通信指挥手段。我国某些城市虽然已初步建立了集群系统，但使用率偏低，且集群通信技术的不尽成熟也限制了其发展。今后，国家通信主管部门还需加强引导，有力推动我国集群通信技术的成熟，使集群通信系统在突发事件应对中发挥出更大的作用。
作者简介：
肖薇：工业和信息化部电信研究院规划设计所教授级高级工程师，主要从事应急通信研究和规划，曾负责全国应急通信“十一五”、 “十二五”规划，参与科技部“十一五”国家科技支撑课题《国家应急平台体系关键技术研究与应用示范》等。
李政：工业和信息化部电信研究院规划设计研究所工程师。长期从事国家应急通信支撑工作，专注于我国应急通信发展的政策法规、体制机制、技术装备等方面研究，是国家应急通信规划的主要编写者之一。
