近年来，北京市在社会安全事件应急能力建设方面取得了巨大的成就，但依然存在着问题与不足。针对这些问题，北京市应在应急体制、联动机制、信息监测、舆论引导以及对外合作等五个方面有所突破，从而实现首都社会安全事件应急能力建设的跨越式发展。

　　一、应急领导机构：从分散走向统一

　　长期以来，北京市通过各级政法委下设的综治办、流管办、维稳办等机构协调以公安、司法、信访为主的党政机关开展社会安全事件的预防、预警、处置与善后工作，同时组织治安巡防员、流动人口协管员、维稳信息员等社会力量参与到此项工作当中。2004年，根据胡锦涛总书记的批示，中央又建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议”，此后北京市也建立了相应的联席会议制度，将联席会议办公室设在信访部门，社会安全事件的应急处置又多了一个领导机构：联席办。2005年，北京市政府又成立了市应急办，与联席办、综治办、流管办、维稳办等机构共同领导协调社会安全事件的应急工作，社会安全事件的应急领导体制就此呈现出“多头管理、九龙治水”的格局。

　　由于多头管理的存在，北京市应急指挥系统的重复建设问题也相对普遍。以北京市某区为例，公安分局有一套由区委政法委出资建设的视频监控指挥系统，应急办也有一套由区政府出资建设的视频监控指挥系统，根据北京市总体应急预案的规定，区民防部门还应有一套备用的，各个乡镇、街道也都有一套自建的视频监控指挥系统。由于利益关系的存在，这些系统很难整合，各自建各自的、各自用各自的，从而造成了应急资金的分散与浪费。重复建设的问题不仅体现在硬件设施上，在基层应急队伍建设中也有所体现。各个区县的应急办、综治办、流管办、维稳办、公安分局都有一支基层群防群治队伍，每个部门都会定期或不定期发放一些志愿者补贴或奖励。然而，基层志愿者一般都是身兼多职的，这就难免造成重复补贴的现象。

　　针对上述问题，改进策略如下：在市、区县级层面，以综治办或维稳办为依托，组建社会安全事件应急指挥中心，将综治办、维稳办、联席办等机构以及应急办下辖的“反恐与刑事案件应急指挥部”纳入指挥中心，统一领导、协调本行政区域内的社会安全事件处置工作。根据《北京市突发事件总体应急预案》对社会安全事件的分类和处置主责单位的相关规定，市级社会安全事件应急指挥中心下设若干个专项应急指挥部（如图1、表1所示），以组织、协调、指挥相关类别的社会安全事件应对工作。各级应急指挥中心和专项应急指挥部配备专职值班人员和保障资金。乡镇政府和街道办事处以现有综治维稳中心为依托，负责对本辖区的社会安全事件进行先期处置，接受市和区县应急指挥中心的指令开展应急处置工作。

　　表1专项应急指挥部的主责部门

 

　　二、应急联动机制：从粗放走向精准

　　虽然北京市在“十一五”时期已经建立了以市总体预案为核心，专项保障和部门预案及区县总体预案为依托，单位预案为基础的应急预案体系，截至2011年7月底全市共制订各级各类应急预案48.1万个[1]，但针对社会安全事件的应急预案还有很多有待完善的地方。

　　一方面，仅从市级社会安全事件应急预案的文本上来看，就可以发现应急分工存在着不到位或过细的问题。例如，有些专项应急预案将协助单位的名称与职责一一列出，却没有将这些职责具体落实到协助单位的某个岗位上（见《北京市建筑业农民工群体性事件应急预案》），从字面上看，分工明确、责任清晰，但这样的应急分工在实际操作中很容易导致协助单位无法在短时间内确定责任人赶赴现场。又如，部分应急预案在分工规定上过于“细腻”，将协助单位的职责落实到某个具体的人名及其电话号码上（见《北京市旅游突发事件应急预案》），看上去是责任到人、便于联络，但如果协助单位的人事或电话发生变动，应急预案就成了一纸空文。此外，还有一些单位牵头编写的应急预案只对其内部的机构进行职责划分，而对外部的协助单位以“相关单位到场”的字眼一笔带过（见《北京市房屋拆迁纠纷群体性事件应急预案》），这就意味着在此类突发事件中只能依靠现场指挥者的主观臆断来选择协助单位。

　　另一方面，少数基层政府和部门过于注重应急预案的数量，使应急人员常常埋头于文案工作之中，而无暇组织相关人员开展预案演练，这就导致应急预案叠床架屋，而鲜有人知道该如何使用这些繁文缛节。还有少数单位上报的演练记录中多次出现相同或类似的演练科目、演练过程和演练结果，存在虚报演练次数的情况。

　　针对上述问题，改进策略如下：

　　一是要细化基层应急预案。（1）基层预案必须结合本行政区域内的自然地貌与气候、建筑物与街道特征、应急队伍与物资分布、社会组织与人口构成、周边环境与资源特点、经济状况与贫富差距等因素来制定，避免基层预案“千人一面”，强化预案的实操性与针对性。（2）应急分工必须明确责任单位及其岗位的名称，不宜出现“相关单位”的字眼，职责内容应尽量描述出工作事项、工作时限、工作地点、工作流程、工作技能要求以及工作输出标准等要素，以免事后评估责任单位时缺乏客观依据。（3）基层预案的事件分级必须附有具体的量化标准，如参与与浏览人数、死伤与被困人数、物资价格上涨与股市下跌指数、直接财产损失与污染过火面积等，不可仅以定性描述作为事件分级的依据，以免联动单位在同一突发事件中定级不一，导致处置措施不协同。（4）基层预案必须明确预警发布与解除的条件。发布与解除条件必须是便于操作的描述，如一个周期内已监测到的迹象是否达到一定频次、是否处于事件旺季、已发生的同类事件是否达到一定的级别、本区域是否处于敏感时间段、利益相关者或上访投诉人次是否达到一定数量等。