应急通信是应对突发公共事件的重要基础和保障，在很大程度上决定了应急处置的能力和成效。如何形成一个统一指挥、规范有序、科学高效的应急通信管理体系，全面提高应对各种突发公共事件的通信保障能力，一直是通信行业面临的课题。近年来，江苏省通信管理局主要从政府主导、社会参与、军地融合、条块结合、天地一体五个方面入手，努力构建一套彰显时代特色、反映行业特征、具有江苏特点的应急通信管理模式。
坚持政府主导，建立统一高效的组织指挥体系
应急通信的重要性、复杂性、公益性决定了必须坚持政府主导。应急通信的主要任务是发生突发事件时保障党政军领导机关和国民经济重要部门通信，其涉及面广，指挥关系复杂，应急任务突发多变，协调难度大。坚持政府主导，有利于统筹中长期发展规划，统一技术规范和技术标准；有利于统一调用社会各方应急资源，提高应急处置效能；有利于多方筹措建设资金，形成以政府投入为主、基础电信运营企业有效补充的资金保障局面，实现应急通信可持续发展。
坚持政府主导，主要从体制、机制和手段等方面入手。在体制建设方面，江苏成立通信保障领导小组，由省政府分管领导任组长，省通信管理局主要领导任副组长。由省通信管理局牵头，省广电局、省经信委、省邮政局、电信运营企业等单位参加，成立省信息动员（应急）办公室，各地市信息动员（应急）工作由市信息产业局牵头负责，初步建立了上下贯通、统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急通信管理体系。在机制建设方面，按照预防与应急并重、常态和非常态结合的原则，逐步建立起通信网间互联机制、应急物资储备机制、应急资源相互支援机制、平战转换机制等应急通信管理机制，并通过建立完善的应急通信预案，使各项机制得到细化和落实。目前江苏共修订各类省级应急通信预案48个，内容涵盖水旱灾害、破坏性地震、台风、重大活动等各类突发事件的通信保障。在指挥手段建设方面，按照国家应急体系建设的总体要求，在国务院应急管理平台建设的框架内，积极筹措资金，投资220余万元，基本建成与应急通信要求相适应的，具有应急指挥、灾害预警、监测监控、辅助决策等功能的，纵横互通、开放统一的指挥平台。
坚持社会参与，构建“3+X”应急通信保障格局
坚持社会参与，就是在充分发挥三大电信运营企业应急主体作用的基础上，调动增值电信服务企业、电信设计施工企业、通信设备制造企业等社会力量 参与应急通信的积极性，同时协调利用好政府有关部门自有的应急通信资源。经过几年的探索实践，江苏已初步形成了以电信、移动、联通三大基础电信运营企业为基础，以南京中网卫星通信公司、软件支撑企业等单位为补充的“3+X”多元化应急通信保障格局，取得了良好的效果。在“5·12”汶川大地震应急行动中，江苏通信行业先后筹集了933套小灵通基站设备、89台便携式发电机、963部手机、40间活动房、4045顶帐篷、77个睡袋等大批救灾物资，有力地支援了抗震救灾，到灾区的9批249名应急人员有一半是来自三大公司以外的通信设计施工企业。
坚持军民融合，促进国防和经济建设协调发展
“平时服务、急时应急、战时应战”的基本特征决定了应急通信必须走军民融合之路。主要抓了三方面的融合：
一是组织指挥体系融合。把政府应急管理体系与国防动员体系有机结合在一起，一套机构承担多种任务，统筹规划和统一调度军地信息网络、信息人才、信息物资等资源，切实发挥应急通信的综合效能。
二是通信网络融合。基础电信运营企业在通信网络建设时贯彻好国防要求，做到统一规划、同步建设，为军队留好接口。
三是应急队伍融合。近年来，按照平战结合的要求，坚持每年开展以组织一次演练、开展一次军事日活动、上一次军事课为主要内容的“三个一”活动，并积极组织各通信企业参加省国防动员多项应急演练，在实践中着力打造一支训练有素、作风过硬、反应快速、保障有力的应急通信专业保障队伍。在2008年初的抗击雨雪冰冻灾害中，全省应急通信专业人员发扬特别能吃苦、特别能战斗的精神，先后出动应急人员7478人次，应急车辆2035台次，保证了通信畅通。
坚持条块结合，有效形成工作合力
通信全程全网的特点决定了应急通信必须实行“以条为主，条块结合”的管理体制。一方面，发展规划、资源调度、应急指挥以垂直领导为主，有利于实现政策统一性、决策科学性，有利于在全国范围内发挥资源调度快捷、执行力强等优势，有利于应急通信网与公众通信网协调发展。
另一方面，应急通信必须从地方实际出发，争取地方党委、政府的关心支持，主动融入地方经济社会发展。江苏省通信管理局始终把主动服务于地方党政和重要经济部门作为应急通信的落脚点，切实落实好通信保障需求。同时加强与地方各部门的协作，充分利用地方各部门的资源优势。目前已与海事、气象等部门建立了战略协作关系，并加强与防汛、地震、交通、电力等部门的沟通协作，实现有效应急联动。如2009年“莫拉克”台风到来前，省气象局及时告知了台风强度、运动路径变化等信息，省通信管理局立即安排有关电信企业提前做好防范应对准备。
坚持天地一体，完善多样立体的应急通信网络体系
建设一个天地一体的通信网，妥善处理好卫星通信网与地面通信网的关系，对全面提升应急通信保障能力、促进经济社会发展和维护国家安全至关重要。第一，在提高应急通信基础网络的抗灾容灾能力方面下工夫，充分发挥光纤传输、移动通信、无线宽带接入容量大和成本低等方面的优势，不断调整和优化公用通信网络结构；第二，在此基础上，重视加强应急通信装备建设，增加海事卫星电话、卫星通信应急指挥车、移动应急基站等的配置数量，并计划对VSAT卫星通信系统实施升级改造；第三，把卫星定位技术应用到移动通信系统，开发手机定位与导航业务，实现卫星通信移动与固定融合；第四，把卫星作为地面重要通信站点之间的应急备份传输路由，建立多手段、多路由网络结构，实现空间网与地面网融合，逐步形成了天地一体，多样立体的应急通信网络体系。
2009年6月份，江苏成功举办了“畅通09”军地联合应急指挥通信综合演练。演练以抗击特大洪涝灾害应急通信保障为背景，以实兵实战的方法，将卫星通信网与地面通信网互联、军队通信网与地方网互通，实现语音、数据、图像指挥通信，并将卫星定位技术、3G技术、GIS相结合，实现多种通信手段、多套信息系统融合。通过这次演练，“政府主导、社会参与、军地融合、条块结合、天地一体”的应急通信模式得到了成功检验。
应急通信管理是一项复杂的系统工程，也是一个渐进的、逐步完善的过程，不可能一蹴而就，需要视外部环境变化和行业发展状况调整推进。无论这条路多么艰险难走，只要我们敢担重任、敢破难题，以非常状态应对非常挑战，以特殊努力谋划特殊事业，就一定能够化压力为动力，化挑战为胜利，不断开辟应急通信管理的新局面。
坚持政府主导，建立统一高效的组织指挥体系
应急通信的重要性、复杂性、公益性决定了必须坚持政府主导。应急通信的主要任务是发生突发事件时保障党政军领导机关和国民经济重要部门通信，其涉及面广，指挥关系复杂，应急任务突发多变，协调难度大。坚持政府主导，有利于统筹中长期发展规划，统一技术规范和技术标准；有利于统一调用社会各方应急资源，提高应急处置效能；有利于多方筹措建设资金，形成以政府投入为主、基础电信运营企业有效补充的资金保障局面，实现应急通信可持续发展。
坚持政府主导，主要从体制、机制和手段等方面入手。在体制建设方面，江苏成立通信保障领导小组，由省政府分管领导任组长，省通信管理局主要领导任副组长。由省通信管理局牵头，省广电局、省经信委、省邮政局、电信运营企业等单位参加，成立省信息动员（应急）办公室，各地市信息动员（应急）工作由市信息产业局牵头负责，初步建立了上下贯通、统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急通信管理体系。在机制建设方面，按照预防与应急并重、常态和非常态结合的原则，逐步建立起通信网间互联机制、应急物资储备机制、应急资源相互支援机制、平战转换机制等应急通信管理机制，并通过建立完善的应急通信预案，使各项机制得到细化和落实。目前江苏共修订各类省级应急通信预案48个，内容涵盖水旱灾害、破坏性地震、台风、重大活动等各类突发事件的通信保障。在指挥手段建设方面，按照国家应急体系建设的总体要求，在国务院应急管理平台建设的框架内，积极筹措资金，投资220余万元，基本建成与应急通信要求相适应的，具有应急指挥、灾害预警、监测监控、辅助决策等功能的，纵横互通、开放统一的指挥平台。
坚持社会参与，构建“3+X”应急通信保障格局
坚持社会参与，就是在充分发挥三大电信运营企业应急主体作用的基础上，调动增值电信服务企业、电信设计施工企业、通信设备制造企业等社会力量 参与应急通信的积极性，同时协调利用好政府有关部门自有的应急通信资源。经过几年的探索实践，江苏已初步形成了以电信、移动、联通三大基础电信运营企业为基础，以南京中网卫星通信公司、软件支撑企业等单位为补充的“3+X”多元化应急通信保障格局，取得了良好的效果。在“5·12”汶川大地震应急行动中，江苏通信行业先后筹集了933套小灵通基站设备、89台便携式发电机、963部手机、40间活动房、4045顶帐篷、77个睡袋等大批救灾物资，有力地支援了抗震救灾，到灾区的9批249名应急人员有一半是来自三大公司以外的通信设计施工企业。
坚持军民融合，促进国防和经济建设协调发展
“平时服务、急时应急、战时应战”的基本特征决定了应急通信必须走军民融合之路。主要抓了三方面的融合：
一是组织指挥体系融合。把政府应急管理体系与国防动员体系有机结合在一起，一套机构承担多种任务，统筹规划和统一调度军地信息网络、信息人才、信息物资等资源，切实发挥应急通信的综合效能。
二是通信网络融合。基础电信运营企业在通信网络建设时贯彻好国防要求，做到统一规划、同步建设，为军队留好接口。
三是应急队伍融合。近年来，按照平战结合的要求，坚持每年开展以组织一次演练、开展一次军事日活动、上一次军事课为主要内容的“三个一”活动，并积极组织各通信企业参加省国防动员多项应急演练，在实践中着力打造一支训练有素、作风过硬、反应快速、保障有力的应急通信专业保障队伍。在2008年初的抗击雨雪冰冻灾害中，全省应急通信专业人员发扬特别能吃苦、特别能战斗的精神，先后出动应急人员7478人次，应急车辆2035台次，保证了通信畅通。
坚持条块结合，有效形成工作合力
通信全程全网的特点决定了应急通信必须实行“以条为主，条块结合”的管理体制。一方面，发展规划、资源调度、应急指挥以垂直领导为主，有利于实现政策统一性、决策科学性，有利于在全国范围内发挥资源调度快捷、执行力强等优势，有利于应急通信网与公众通信网协调发展。
另一方面，应急通信必须从地方实际出发，争取地方党委、政府的关心支持，主动融入地方经济社会发展。江苏省通信管理局始终把主动服务于地方党政和重要经济部门作为应急通信的落脚点，切实落实好通信保障需求。同时加强与地方各部门的协作，充分利用地方各部门的资源优势。目前已与海事、气象等部门建立了战略协作关系，并加强与防汛、地震、交通、电力等部门的沟通协作，实现有效应急联动。如2009年“莫拉克”台风到来前，省气象局及时告知了台风强度、运动路径变化等信息，省通信管理局立即安排有关电信企业提前做好防范应对准备。
坚持天地一体，完善多样立体的应急通信网络体系
建设一个天地一体的通信网，妥善处理好卫星通信网与地面通信网的关系，对全面提升应急通信保障能力、促进经济社会发展和维护国家安全至关重要。第一，在提高应急通信基础网络的抗灾容灾能力方面下工夫，充分发挥光纤传输、移动通信、无线宽带接入容量大和成本低等方面的优势，不断调整和优化公用通信网络结构；第二，在此基础上，重视加强应急通信装备建设，增加海事卫星电话、卫星通信应急指挥车、移动应急基站等的配置数量，并计划对VSAT卫星通信系统实施升级改造；第三，把卫星定位技术应用到移动通信系统，开发手机定位与导航业务，实现卫星通信移动与固定融合；第四，把卫星作为地面重要通信站点之间的应急备份传输路由，建立多手段、多路由网络结构，实现空间网与地面网融合，逐步形成了天地一体，多样立体的应急通信网络体系。
2009年6月份，江苏成功举办了“畅通09”军地联合应急指挥通信综合演练。演练以抗击特大洪涝灾害应急通信保障为背景，以实兵实战的方法，将卫星通信网与地面通信网互联、军队通信网与地方网互通，实现语音、数据、图像指挥通信，并将卫星定位技术、3G技术、GIS相结合，实现多种通信手段、多套信息系统融合。通过这次演练，“政府主导、社会参与、军地融合、条块结合、天地一体”的应急通信模式得到了成功检验。
应急通信管理是一项复杂的系统工程，也是一个渐进的、逐步完善的过程，不可能一蹴而就，需要视外部环境变化和行业发展状况调整推进。无论这条路多么艰险难走，只要我们敢担重任、敢破难题，以非常状态应对非常挑战，以特殊努力谋划特殊事业，就一定能够化压力为动力，化挑战为胜利，不断开辟应急通信管理的新局面。
