今年以来，国内应急指挥系统的建设进入到快速发展的时期。政府主导的大应急指挥系统领头，其他各强相关行业如电力、卫生等后续跟上，一时间“应急指挥”成为政务信息化和社会信息化的热门课题。这固然是与去年应急事件频发、客观加快了这一进程有关，更深层次，是因技术支撑逐步到位、方案日趋成熟。
一旦从纸上谈兵进入到实际建设，就会出现无数困惑——这是新生事务面对的必然法则。中国的政府管理架构和机制与欧美发达国家又存在很大的不同，国外的一些建设实例和经验可借鉴参考的余地不大。以下列举应急指挥建设中六个典型的困惑，并作以分析解读：
（1） 重大事件爆发，领导都到现场指挥，应急指挥中心大厅有多大用处？
这是现状，但不代表永远会这样。从某种意义上讲，领导必须到现场指挥固然是体现躬亲、提高决策效率，但也是由于应急指挥系统建设不完善所必须采取的无奈之举。所以不能用鸡生蛋蛋生鸡的逻辑来对待这个问题。我们参照战争指挥模式的发展历史，基本经过了三个阶段：第一个阶段指挥官在最前面，既能就近了解敌情，又能身先士卒鼓舞士气，冷兵器时代都这么打；第二个阶段指挥官在后方，靠往来的信息传报做决策、下指令，解放战争三大战役都这么打；现代战争指挥官的位置可以灵活处置而不影响信息上传和指令下达，而且讲究多指挥官的协同。应急指挥作为“亚战争”状态下的指挥系统，它的发展模式是类似的。第二和第三个阶段是应急指挥系统之所以建设、以及发挥重大作用的基本目标。具体来讲，应急指挥中心大厅不简简单单是一个图像查看点和大会议室，而是整个事件的关键数据汇集中心。只有通过IT技术手段将这点做到了，才能让决策者安居指挥中心、运筹千里。只有基于指挥中心呈现给决策者的信息是最完整最实时的，才不会逼得决策者到现场去亲自观察。而移动指挥车借助最先进的通讯手段和信息同步手段，可以建设成为一个应急指挥中心的分中心，这样即便领导是坐在移动指挥车里，也具备和坐在应急指挥大厅里相近的信息获取能力，就使得指挥能力进一步提升了，甚至可以实现多点会诊式的决策。但是即便在这种情况下，从IT系统构建的逻辑上讲，主中心也是首要的信息汇集点，而指挥车只是将汇总的信息做一个远程投放。所以，在任何时候，中心大厅对于完整的应急事件处置指挥，都是必不可少、至关重要的。只不过这种重要性不是建立在表象的大厅物理环境，而是在于它作为整个应急数据信息汇集中心的特殊地位。
（2） 投一大笔钱建设，但没有紧急事件的时候，应急指挥系统有什么用？
“平战结合”一直是应急指挥这类应急性质的系统所面对一个很重要的问题。一年三百六十五天，这个系统真正运行发挥作用的时间有多长？直观的看，确实是个问题，冰灾地震H1N1，哪个也不可能天天有。但是从微观的角度看，应急实际上是现代城市管理和现代社会运行的常态。H1N1需要应急、普通流感也需要应急；重大灾难需要应急、交通事故也需要应急……除此之外，应急事件发生后要应急，而应急事件发生前要预警，预警就需要分析，分析也需要系统。基于应急系统的例行分析、报表不仅可以实现预警，更可以提升政府管理服务、社会运行的效率和水平。另外应急预案都需要演练和模拟，以检验其效果和完整度。因此在应急指挥系统中的大部分资源，在大型应急事件不爆发的平时，都可以作为社会运行基础支撑系统来存在。例如气象分析系统在应急时刻是气象资源系统，而平时就是每天的天气预报。从专业性的角度讲，一个常设的应急系统是保障专业性的必要存在。军队平时都不训练不集中，打仗时候上战场是注定要失败的。出于对“平战结合”的担忧而尽可能压缩应急指挥系统的投资是短视的行为，正确的做法是在系统性规划的基础上，从数据和功能平面解决应急系统日常发挥作用的问题。
（3） 应急指挥系统中最重要的部分到底是哪个？
有说应急场所最重要，有说应急IT硬件平台最重要，最多的一种声音就是应急的软件和应用最重要，其它的不重要，所以承载专网肯定不建、数据也不用积累，只要把重心放在智能分析、辅助决策、报表系统等软件系统的建设和实施上就可以。实际上把应急指挥系统这样一个整体机械拆解开是不合理的。如果在一定的资金限制下，仔细剖析，只有应急场所的投入是可以适当压缩的，尤其是应急指挥室的装修，甚至包括大屏，这是整个应急系统中和主业务离得最远的部分。而应急基础IT硬件和应急软件，是一体两面，同样重要的。整个建设周期中，系统是渐进的。开始硬件平台的搭建更为重要，就像打地基、铺路面；而系统投入运行后不断的根据实际需要，通过软件来优化流程、提升管理、实现加速应急响应的目的，占的比重会不断加大。其实，应急指挥的本质就是数据—决策—指令的三元循环，硬件平台是这一循环的基本保障，而软件的目标则是加速这个循环，尽可能满足应急指挥“急”的特征。在这个位置上看到的重要性路标是：先硬件、后软件，最终成为系统。
（4） 应急指挥和其他的信息系统之间是什么关系？
从IT的业务逻辑上看，应急指挥本质上是一个二次应用系统，即它是搭建在其他已经存在的IT系统之上，高度依赖于其他IT系统功能和数据资源的系统。例如应急指挥中的数据中心，主要是从其他各个系统的数据中心中取所需要的数据，而不是自己生成数据。因此应急指挥系统的功能发挥取决于各个专项业务IT系统的成熟度。另一个方面讲，应急指挥系统也可能影响和促进各专项业务系统的变化和发展。比如目前被应急指挥业务所刺激和推进的联网监控的需求。在很成熟的阶段，也可以认为各专项业务系统是应急指挥的子系统。因此应急指挥系统的规划设计应该充分考虑对专项业务系统的功能集成、数据资源提取、共享等问题，才能真正发挥作用。
（5） 应急指挥系统的安全性应该考虑到何种程度？
应急指挥最核心的问题是能把信息收的上来、能把命令发的下去，嵌在二者中间的则是决策生成的过程。如果掐头去尾剩下应急指挥厅里的决策，安全性问题不是最重要的一环，但这是不可能的。由于信息的上收和指令的下发都涉及到跨越物理环境，因此安全性成为极其重要的环节，不安全可能就意味着不可用，甚至影响系统的构建思路。比如在信息传送的路径中涉密信息的安全、指令下发的过程中的质量保障……更重要的是，应急事件本身的破坏性无法预测，按交通事故级别建设的系统在发生地震和战争的时候就不可用了。因此整个系统的构建在安全性的考虑上必须基于最坏事态的假设、做最充分的准备。比如传送链路就要考虑有线专线、有线公网、一般无线、卫星链路至少四种传送方法的备份，比如数据提取必须考虑远端数据库资源全部毁坏情况下至少应储存哪些数据才可以做最基本的应急指挥工作。现在有一种应急指挥建设方案完全是一种“壳”的做法，应急指挥中心处完全不储存数据，这种方式应付一般事件尚可，对于重大灾害、事故则完全无能为力。因此最高等级的安全性考量是应急指挥系统发挥作用的基础。
（6） 应急指挥决策是靠数据还是靠人？
决策是人干的活，但是正确的决策必须依赖大量的基础数据。应急指挥中心之于应急事件处置，就如同参谋部于野战部队。打仗的时候，决策是指挥官们做，命令是指挥官们发。但是决策的正确性以及由其延伸的战斗布署的正确性则是依赖于大量参谋对前方情况的搜集、汇总，在地图上的描绘、测量。之所以把应急数据中心作为应急指挥系统最核心的子系统来构建，就是由于应急指挥决策，说到底还是靠数据。在实际建设中，往往忽视了数据中心的建设，只关注应急指挥室的硬件条件和应急通讯系统的技术运用，而不太关注与应急相关的数据获取手段建设和数据资源的储备、管理。就是因为传统思维中，怎么做都是领导说了算的，应急指挥系统只需要能够帮助领导把怎么做迅速传达下去就可以了。这种形态的应急指挥中心还是摆脱不了“传达室”的窠臼。现代技术条件下的应急指挥就如现代战争一样，没有数据，就没有一切。
以上只是列举了当前最集中的六大困惑。窥斑知豹，随着应急指挥系统的建设深入，更多的困惑可能会不断提出，然后被解决。我国的应急指挥系统建设正处于早期，这个阶段非常特别，既不同于过去几年说得多看得多做得少的状态，也不同于类似于ERP这样的企业信息化系统已有一套完整的成型的操作流程。这个阶段是将起未起、先成长再成熟的阶段。在这个阶段，解读困惑、找到答案的过程就是成长的过程。在这个过程中裹足不前或者投机取巧都是不可取的短视行为。从操作的角度讲，应急指挥系统也是提给各个IT厂家的一个大课题。这不是传统的松散式的集成——把各式各样的软硬件往一起一堆能解决的课题，而是需要有技术积淀和需求理解的大厂家共同打造上下游的产业链的课题。需要有专业的系统架构设计、专业的应急指挥IT硬件平台解决方案、专业的应急指挥应用软件解决方案、专业的应急预案编制和流程建设咨询。而作为应急指挥系统的建设主管者，应该清楚的认识到在这个特殊阶段整个系统和产业发展所具备的特点，基于此来选择合适的合作者。毕竟，应急指挥并不是一个一次性的面子工程，而是有相当高的专业性要求的、需要持续建设若干年的、关系到国计民生的社会管理的神经系统。
一旦从纸上谈兵进入到实际建设，就会出现无数困惑——这是新生事务面对的必然法则。中国的政府管理架构和机制与欧美发达国家又存在很大的不同，国外的一些建设实例和经验可借鉴参考的余地不大。以下列举应急指挥建设中六个典型的困惑，并作以分析解读：
（1） 重大事件爆发，领导都到现场指挥，应急指挥中心大厅有多大用处？
这是现状，但不代表永远会这样。从某种意义上讲，领导必须到现场指挥固然是体现躬亲、提高决策效率，但也是由于应急指挥系统建设不完善所必须采取的无奈之举。所以不能用鸡生蛋蛋生鸡的逻辑来对待这个问题。我们参照战争指挥模式的发展历史，基本经过了三个阶段：第一个阶段指挥官在最前面，既能就近了解敌情，又能身先士卒鼓舞士气，冷兵器时代都这么打；第二个阶段指挥官在后方，靠往来的信息传报做决策、下指令，解放战争三大战役都这么打；现代战争指挥官的位置可以灵活处置而不影响信息上传和指令下达，而且讲究多指挥官的协同。应急指挥作为“亚战争”状态下的指挥系统，它的发展模式是类似的。第二和第三个阶段是应急指挥系统之所以建设、以及发挥重大作用的基本目标。具体来讲，应急指挥中心大厅不简简单单是一个图像查看点和大会议室，而是整个事件的关键数据汇集中心。只有通过IT技术手段将这点做到了，才能让决策者安居指挥中心、运筹千里。只有基于指挥中心呈现给决策者的信息是最完整最实时的，才不会逼得决策者到现场去亲自观察。而移动指挥车借助最先进的通讯手段和信息同步手段，可以建设成为一个应急指挥中心的分中心，这样即便领导是坐在移动指挥车里，也具备和坐在应急指挥大厅里相近的信息获取能力，就使得指挥能力进一步提升了，甚至可以实现多点会诊式的决策。但是即便在这种情况下，从IT系统构建的逻辑上讲，主中心也是首要的信息汇集点，而指挥车只是将汇总的信息做一个远程投放。所以，在任何时候，中心大厅对于完整的应急事件处置指挥，都是必不可少、至关重要的。只不过这种重要性不是建立在表象的大厅物理环境，而是在于它作为整个应急数据信息汇集中心的特殊地位。
（2） 投一大笔钱建设，但没有紧急事件的时候，应急指挥系统有什么用？
“平战结合”一直是应急指挥这类应急性质的系统所面对一个很重要的问题。一年三百六十五天，这个系统真正运行发挥作用的时间有多长？直观的看，确实是个问题，冰灾地震H1N1，哪个也不可能天天有。但是从微观的角度看，应急实际上是现代城市管理和现代社会运行的常态。H1N1需要应急、普通流感也需要应急；重大灾难需要应急、交通事故也需要应急……除此之外，应急事件发生后要应急，而应急事件发生前要预警，预警就需要分析，分析也需要系统。基于应急系统的例行分析、报表不仅可以实现预警，更可以提升政府管理服务、社会运行的效率和水平。另外应急预案都需要演练和模拟，以检验其效果和完整度。因此在应急指挥系统中的大部分资源，在大型应急事件不爆发的平时，都可以作为社会运行基础支撑系统来存在。例如气象分析系统在应急时刻是气象资源系统，而平时就是每天的天气预报。从专业性的角度讲，一个常设的应急系统是保障专业性的必要存在。军队平时都不训练不集中，打仗时候上战场是注定要失败的。出于对“平战结合”的担忧而尽可能压缩应急指挥系统的投资是短视的行为，正确的做法是在系统性规划的基础上，从数据和功能平面解决应急系统日常发挥作用的问题。
（3） 应急指挥系统中最重要的部分到底是哪个？
有说应急场所最重要，有说应急IT硬件平台最重要，最多的一种声音就是应急的软件和应用最重要，其它的不重要，所以承载专网肯定不建、数据也不用积累，只要把重心放在智能分析、辅助决策、报表系统等软件系统的建设和实施上就可以。实际上把应急指挥系统这样一个整体机械拆解开是不合理的。如果在一定的资金限制下，仔细剖析，只有应急场所的投入是可以适当压缩的，尤其是应急指挥室的装修，甚至包括大屏，这是整个应急系统中和主业务离得最远的部分。而应急基础IT硬件和应急软件，是一体两面，同样重要的。整个建设周期中，系统是渐进的。开始硬件平台的搭建更为重要，就像打地基、铺路面；而系统投入运行后不断的根据实际需要，通过软件来优化流程、提升管理、实现加速应急响应的目的，占的比重会不断加大。其实，应急指挥的本质就是数据—决策—指令的三元循环，硬件平台是这一循环的基本保障，而软件的目标则是加速这个循环，尽可能满足应急指挥“急”的特征。在这个位置上看到的重要性路标是：先硬件、后软件，最终成为系统。
（4） 应急指挥和其他的信息系统之间是什么关系？
从IT的业务逻辑上看，应急指挥本质上是一个二次应用系统，即它是搭建在其他已经存在的IT系统之上，高度依赖于其他IT系统功能和数据资源的系统。例如应急指挥中的数据中心，主要是从其他各个系统的数据中心中取所需要的数据，而不是自己生成数据。因此应急指挥系统的功能发挥取决于各个专项业务IT系统的成熟度。另一个方面讲，应急指挥系统也可能影响和促进各专项业务系统的变化和发展。比如目前被应急指挥业务所刺激和推进的联网监控的需求。在很成熟的阶段，也可以认为各专项业务系统是应急指挥的子系统。因此应急指挥系统的规划设计应该充分考虑对专项业务系统的功能集成、数据资源提取、共享等问题，才能真正发挥作用。
（5） 应急指挥系统的安全性应该考虑到何种程度？
应急指挥最核心的问题是能把信息收的上来、能把命令发的下去，嵌在二者中间的则是决策生成的过程。如果掐头去尾剩下应急指挥厅里的决策，安全性问题不是最重要的一环，但这是不可能的。由于信息的上收和指令的下发都涉及到跨越物理环境，因此安全性成为极其重要的环节，不安全可能就意味着不可用，甚至影响系统的构建思路。比如在信息传送的路径中涉密信息的安全、指令下发的过程中的质量保障……更重要的是，应急事件本身的破坏性无法预测，按交通事故级别建设的系统在发生地震和战争的时候就不可用了。因此整个系统的构建在安全性的考虑上必须基于最坏事态的假设、做最充分的准备。比如传送链路就要考虑有线专线、有线公网、一般无线、卫星链路至少四种传送方法的备份，比如数据提取必须考虑远端数据库资源全部毁坏情况下至少应储存哪些数据才可以做最基本的应急指挥工作。现在有一种应急指挥建设方案完全是一种“壳”的做法，应急指挥中心处完全不储存数据，这种方式应付一般事件尚可，对于重大灾害、事故则完全无能为力。因此最高等级的安全性考量是应急指挥系统发挥作用的基础。
（6） 应急指挥决策是靠数据还是靠人？
决策是人干的活，但是正确的决策必须依赖大量的基础数据。应急指挥中心之于应急事件处置，就如同参谋部于野战部队。打仗的时候，决策是指挥官们做，命令是指挥官们发。但是决策的正确性以及由其延伸的战斗布署的正确性则是依赖于大量参谋对前方情况的搜集、汇总，在地图上的描绘、测量。之所以把应急数据中心作为应急指挥系统最核心的子系统来构建，就是由于应急指挥决策，说到底还是靠数据。在实际建设中，往往忽视了数据中心的建设，只关注应急指挥室的硬件条件和应急通讯系统的技术运用，而不太关注与应急相关的数据获取手段建设和数据资源的储备、管理。就是因为传统思维中，怎么做都是领导说了算的，应急指挥系统只需要能够帮助领导把怎么做迅速传达下去就可以了。这种形态的应急指挥中心还是摆脱不了“传达室”的窠臼。现代技术条件下的应急指挥就如现代战争一样，没有数据，就没有一切。
以上只是列举了当前最集中的六大困惑。窥斑知豹，随着应急指挥系统的建设深入，更多的困惑可能会不断提出，然后被解决。我国的应急指挥系统建设正处于早期，这个阶段非常特别，既不同于过去几年说得多看得多做得少的状态，也不同于类似于ERP这样的企业信息化系统已有一套完整的成型的操作流程。这个阶段是将起未起、先成长再成熟的阶段。在这个阶段，解读困惑、找到答案的过程就是成长的过程。在这个过程中裹足不前或者投机取巧都是不可取的短视行为。从操作的角度讲，应急指挥系统也是提给各个IT厂家的一个大课题。这不是传统的松散式的集成——把各式各样的软硬件往一起一堆能解决的课题，而是需要有技术积淀和需求理解的大厂家共同打造上下游的产业链的课题。需要有专业的系统架构设计、专业的应急指挥IT硬件平台解决方案、专业的应急指挥应用软件解决方案、专业的应急预案编制和流程建设咨询。而作为应急指挥系统的建设主管者，应该清楚的认识到在这个特殊阶段整个系统和产业发展所具备的特点，基于此来选择合适的合作者。毕竟，应急指挥并不是一个一次性的面子工程，而是有相当高的专业性要求的、需要持续建设若干年的、关系到国计民生的社会管理的神经系统。
